Бюджетное правило – это экономическая политика, определяющая предельную величину государственных расходов в зависимости от цены на нефть. Следование данной стратегии позволяет избежать дефицита госбюджета при резких колебаниях нефтегазового рынка.
Бюджетное правило - это экономическая стратегия, при которой в планируемые расходы закладывается предельная стоимость нефтегазовых ресурсов, определяющая величину госрасходов. Денежные средства, поступающие в казну сверх данной суммы, направляются в резервные фонды. Соответственно, если цены на углеводороды не достигнут планируемой величины, бюджет подлежит урезанию для достижения дефицита не более 1 процента ВВП.
В 2004 году, на фоне резкого роста цен на углеводороды, было принято решение предотвратить возможную перекачку госбюджета нефтедолларами. Для данной цели был образован Резервный Фонд и так называемая «цена отсечения». Если стоимость барреля нефти достигала 20$ (в 2006 году - 27$), сверхприбыль автоматически поступала в накопления, что позволило обеспечить «подушку безопасности» в случае наступления кризиса: а он наступил уже в 2008 году
Смысл экономической стратегии
Бюджетное правило - что это такое и в чём его главная суть? При резком росте цен на углеводороды у политиков появляется соблазн решить социальные проблемы страны и заняться популизмом за счёт дождя из нефтедолларов, пролившихся на благодатную почву общественной напряжённости. Но, как показывает практика, вложения в здравоохранение, образование, жилищную сферу, инфраструктуру не приносят моментальной отдачи, в то время как долгосрочные проекты требуют ритмичных и многолетних инвестиций.
Чтобы связать руки популистам и обеспечить задел на будущее, в странах, которые чрезмерно зависят от нефтегазового рынка, вводится особое правило наполнения бюджета. Устанавливается «базовая цена» ресурсов - углеводородов, исходя из которой, планируется предельная величина госрасходов. Дефицит может составлять лишь определенное значение от планируемых доходов (в РФ - 3,7% ВВП).
Указанное правило обеспечивает ряд преимуществ:
- Зарождение фондов благосостояния за счёт сверхприбыли и незапланированных доходов от роста экспорта сырья;
- Плавная и постепенная реализация социально-экономических проектов;
- Быстрая адаптация расходов страны к ценовой конъюнктуре;
- Формирование валютно-денежных резервов, призванных обеспечить выполнение государственных обязательств в случае кризиса.
В связи с резким падением стоимости нефти, в 2016 году БП было отменено. Вместо того чтобы наполнять Резервный Фонд, государство начало усиленно опустошать его. Таким образом, «заначка России» к 1 августа 2016 года составила всего 38,18 миллиарда долларов, против 91 млрд. долларов, имевшихся на 1 сентября 2014 года. Согласно расчётам, баррель нефти при действующей политике должна была составить около 80 долларов, что далеко от реальности
Принципы действия бюджетного правила в России:
- Предельная величина бюджетного дефицита - 1% ВВП;
- Цены на углеводороды рассчитываются на основе объективных экономических показателей, а не прогнозов;
- Предельная величина нефтегазовых доходов, которые могут использоваться для покрытия нужд госбюджета - 3,7% ВВП.
Бюджетное правило в России в 2017-2018 гг.
С момента своего недавнего появления рассматриваемый экономический принцип один раз претерпел существенные изменения, а в 2016 году - и вовсе был заморожен. В 2017 году БП вновь может быть использовано для накопления Стабфонда. Данную перспективу публично озвучил А.Силуанов - министр финансов РФ. Прибыль, поступающая при стоимости барреля нефти свыше 50 долларов, будет переводиться в резервы - если на то будет «общественная поддержка».
Обновленный принцип призван не только «отвязать» экономику от нефтяной зависимости, но и избавить российский рубль от резких колебаний. Его курс относительно мировых валют получит более жёсткий «потолок», выше которого подняться ему не позволят. Данную меру едва ли можно назвать популярной, так как она не способствует снижению цен на импортные товары по мере укрепления российского рубля.
Критика политики ограничений
Многие аналитики полагают, что формирование резервов за счёт сверхприбыли - идея, лишённая будущего, так как ресурсы фактически замораживаются. Вместо того чтобы направляться для реализации прибыльных проектов, деньги остаются в подвешенном состоянии на годы. Когда же приходит черёд кризисных явлений, фонды используются для погашения социальной напряжённости и вновь не обеспечивают роста ВВП.
Иными словами, бюджетное правило наполнения доходной части госбюджета приводит не к радикальной перестройке экономики, а к накапливанию, заморозке проблем. Чтобы ощутить это в полной мере, можно посмотреть на пример Венесуэлы. Высокие цены на углеводороды, как думалось, позволили стране в 10-летний срок вылечить множество «хронических болезней»: занятость, перенаселённость городов, недоступность образования.
Но двухлетнее снижение цены на нефть заставило старые трудности вспыхнуть с новой силой. В силу глубокой зависимости населения от государственных дотаций, все социальные достижения рухнули в течение нескольких месяцев. Необходимо отметить, что экономическая политика в РФ оказалась куда более сбалансированной, и вместо тотального обнищания страна столкнулась лишь со значительной коррекцией доходов. Но без глубоких преобразований финансово-хозяйственной политики Россию тоже может постигнуть участь Венесуэлы.
В ходе принятия правительством статей расходов и доходов на 2013 год и плановый период 2014-2015 гг. активно обсуждались так называемые бюджетные правила. Это была долгосрочная программа по использованию нефтегазовых доходов. Необходимость в ней обусловлена высокой зависимостью от прибыли с ресурсов.
Суть бюджетного правила
Логика введения программы состоит в том, чтобы объем имеющихся государственных обязательств, расходов, а также долгосрочных инвестиционных проектов был в меньшей степени, чем в предыдущие годы, привязан к текущей стоимости нефти. Бюджетные правила - это фактически заблаговременная договоренность по финансовым ограничениям, нацеленная на сохранение средств при колебаниях цен.
Актуальность вопроса
В России существуют различные фискальные бюджетные правила. Это, например, размеры ставок определенных видов налогов. Они задаются для регионов и муниципальных образований. Также существуют предельные величины госдолга, дефицита государственных средств и так далее. Новые бюджетные правила, касающиеся ценообразования на нефть, в 2012 году вызвали множество дискуссий. Дело в том, что государственный фонд находился в сильной и достаточно опасной зависимости от нефтегазового дохода. Принятие нового порядка считается знаковым решением для финансовой системы России и в целом для экономики. Бюджетные правила - это способ, с помощью которого предполагалось ликвидировать ежегодную неопределенность, при которой зачастую выдвигались ошибочные выводы по размеру цены на нефть в предстоящий год. Необходимость в программе обусловлена тем, что доходы федерального финансового фонда наполовину зависят от стоимости этого сырья.
Специфика
На 2013 год в основу и плановый период предстоящих двух лет было положены стратегические задачи. Они были сформулированы в Указах президента, Концепции долгосрочного общественно-экономического развития страны до 2020-го. Кроме этого, базой стали основные положения, зафиксированные в Бюджетном послании главы государства. Планировалось, что в 2013-2015- гг. задачи по социально-экономическому развитию будут решаться в условиях приоритета обеспечения макроэкономической стабильности, устойчивости и долгосрочной сбалансированности финансовой системы. Предполагалось снизить зависимость от внешнеэкономической конъюнктуры.
Основные цели
В качестве основных задач, которые будут решаться с использованием правила выступают:
Общая характеристика положений
Усиление макроэкономической стабильности и финансовой устойчивости законодательно закрепляются бюджетные правила. Это позволит:
- Уменьшить зависимость системы от волатильности цен мирового рынка энергоресурсов.
- Увеличить точность прогнозирования в долгосрочном периоде.
- Сформировать необходимый объем суверенных фондов РФ.
Принятые правила составления бюджетной заявки предполагают отчислять в излишние нефтегазовые доходы при повышении базовой стоимости сырья. Направление средств было предложено осуществлять до достижения нормативного показателя в 7% ВВП. Если прогнозная стоимость нефти станет ниже базовой, то покрытие возникающего из-за уменьшения дохода, будет производиться из средств резервного фонда. После того как его объем достигнет нормативной величины, предусматривается перечисление дополнительных доходов из нефтегазовой отрасли в Фонд национального благосостояния. Часть этих средств может направляться на финансирование инфраструктурных и прочих приоритетных программ, не вызывающих обязательства РФ.
Особенности реализации
Бюджетные правила предусматривают ряд обязательных положений. В частности:
Механизм действия
Если средняя годовая цена на нефть за последние 3 года, в том числе и текущий, установилась на уровне, который не превышает базовую цену, при формировании бюджета последняя рассчитывается по показателю среднегодовой цены за указанный трехлетний срок. Преимущество этой схемы, кроме прочего, в том, что формируется защита от вероятного давления основного показателя (как во время Остаток Резервного фонда на завершение 2008 г. составил 9.8% ВВП, к концу следующего года - 4.7%, на 2010 - 1.7%. Расходы из него в 2009-м составляли около 3 трлн руб. В течение всего срока существования Резервного фонда отмечались заметные колебания в процентах ВВП в условиях последнего кризиса. При этом наблюдалось достаточно продолжительное понижение стоимости нефти в сравнении с предыдущими нестабильными годами в стране.
Отмена бюджетного правила
Ряд экспертов высказывается за отказ от принятой программы. В качестве аргумента выдвигается предположение о том, что при увеличении предельного бюджетного дефицита средства в размере этого превышения можно будет направить на инвестиции в экономику страны. Как считает Минэкономразвития, будет значительно усилен темп роста при скачке в 2015-м дефицита с 1% до 1.5 ВВП (на 400 млрд руб.). В 2014-м показатель без применения правила мог бы быть 1.1% вместо предполагаемых 0.5%. Введенный режим экономии негативным образом сказывается не только на инвестиционном развитии национальной экономики, но и на становлении социальной сферы государства. Некоторые аналитики считают, что перевод природных ресурсов в финансовое выражение (накопление средств в качестве долговых бумажных обязательств зарубежных стран в суверенных фондах) не оптимально. Затраты на развитие собственной инфраструктуры, инвестирование в производственные средства (формирование материальных запасов) образуют иную систему народного хозяйства.
Во времена кризиса, считает ряд экспертов, усовершенствованная и диверсифицированная собственная экономическая система важнее зарубежных долговых обязательств и может требовать намного меньшего объема ресурсов для поддержания.
Аргументы в пользу программы
В качестве одного из важнейших преимуществ бюджетного правила выступает обеспечение готовности к продолжительному падению цен на нефтяном рынке. Программа должна позволить автоматически корректировать финансовую политику на период снижения либо замедления повышения стоимости сырья. Одной из основных целей ее внедрения выступает обеспечение макроэкономической стабильности, а ее пересмотр может стать негативным знаком для инвесторов. В самом начале обнародования программы многие решили, что приняты бюджетного учреждения. Однако ничего общего с ними программа не имеет.
11:37 — REGNUM
Правительственный закон о бюджетном правиле Госдума приняла в третьем итоговом чтении, передает корреспондент ИА REGNUM 19 июля. По планам Минфина, который разработал законопроект, принятие нового бюджетного правила позволит снизить зависимость федерального бюджета от нефтяных цен.
Правило устанавливает предельный объем расходов для федерального бюджета. Теперь он не сможет превышать сумму нефтегазовых доходов за очередной финансовый год. Сумма нефтегазовых доходов рассчитывается при учете базовой цены на сырье (нефть и газ), прогнозируемых курса рубля к доллару, объема ненефтегазовых доходов и расходов на обслуживание госдолга.
Базовая цена барреля нефти при расчете бюджета должна составлять 40 долларов. С 2018 года стоимость сырья будет ежегодно индексироваться на 2%.
«Это правило в полном объеме вступит в действие с 2019 года, а на 2018 год предельный уровень расходов предлагается определить с учетом первичного дефицита в 1% ВВП», — отметил депутат Госдумы Глеб Хор («Единая Россия»). Он напомнил, что в ходе обсуждения проекта закона в Госдуме звучали предложения повысить используемую в новом правиле цену отсечения с 40 до 50 долларов за баррель. «Однако большинство депутатов сочло возможным сохранить предложенную правительством РФ планку в 40 долларов», — добавил парламентарий.
Дополнительные доходы от более высокой цены на нефть будут перенаправлены в Фонд национального благосостояния (ФНБ). Изначально Минфин предлагал наполнять дополнительными доходами Резервный фонд, основная задача которого — сокращение бюджетного дефицита. Для этих же целей ведомство предлагало фактически реорганизовать ФНБ и объединить его с Резервным фондом. Однако профильный комитет Госдумы по бюджету и налогам отмечал, что основная задача ФНБ —обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений россиян и обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда. Поэтому перенаправить все средства ФНБ в Резервный фонд невозможно.
Ко второму чтению Минфин и профильный комитет изменили документ, прописав, что Резервный фонд к 1 февраля 2018 года будет ликвидирован и вольется в ФНБ. Новый Объединенный фонд возьмет на себе задачи по сбалансированности страховой пенсионной системы, финансированию дефицита федерального бюджета, а также софинансированию добровольных пенсионных накоплений.
Средства ФНБ можно будет использовать, в том числе, на софинансирование добровольных пенсионных накоплений и финансирование дефицита федерального бюджета в зависимости от остатка средств фонда на конец года, отметил депутат Госдумы Леонид Симановский («Единая Россия»). «Если объем размещенных на депозитах и банковских счетах в Банке России средств ФНБ превысит 5% ВВП на конец очередного года, то использование средств фонда на покрытие дефицита федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда РФ будет ограничен объемом недополученных нефтегазовых доходов, а если не превысит 5% — то 1% ВВП», — отметил парламентарий, комментируя закон.
МОСКВА, 11 июля. /ТАСС/. Минфин России обнародовал параметры нового бюджетного правила в "Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики". Формула учитывает такие показатели, как базовая цена на нефть и природный газ, курс рубля и объем ненефтегазовых доходов. Документ опубликован на официальном сайте Госдумы.
Согласно новому бюджетному правилу в редакции Минфина, базовая цена на нефть марки Urals устанавливается на уровне $40 за баррель в ценах 2017 года и подлежит ежегодной индексации на 2%, начиная с 2018 года.
Таким образом, предельный объем расходов федерального бюджета рассчитывается как сумма нефтегазовых доходов (рассчитанных исходя из базовой цены на нефть, базовой экспортной цены на газ, прогнозируемого валютного курса, объема ненефтегазовых доходов) и расходов на обслуживание госдолга. Такой способ определения предельных расходов позволяет обеспечить бездефицитный бюджет на первичном уровне при базовых параметрах, отмечает Минфин.
Пополнение резервов
Дополнительные нефтегазовые доходы, полученные в результате превышения фактической цены нефти установленного уровня отсечения, будут направляться в Резервный фонд.
Объем пополнения или использования средств Резервного фонда в определяется как разница между полученными нефтегазовыми доходами и нефтегазовыми доходами, рассчитанными при базовой цене на нефть, базовой цене на экспортируемый газ и фактическом валютном курсе.
По мнению Минфина, бюджетное правило - единственный зарекомендовавший себя для сырьевых стран действенный механизм минимизации восприимчивости внутренних экономических условий к колебаниям внешней конъюнктуры. Существенные колебания нефтяных цен могут оказывать значительное влияние на темпы экономического роста и устойчивость бюджета, инфляцию и благосостояние населения, курсовые соотношения и процентные ставки в экономике.
В случае, когда объем средств Резервного фонда на 1 января первого года планового периода опускается ниже уровня в 5% ВВП, предельный объем использования средств Резервного фонда не может превышать 1% ВВП. Таким образом, исходя из этой суммы корректируется предельный объем расходов и/или другие источники финансирования дефицита бюджета.
История бюджетного правила в РФ
В России бюджетное правило были изначально введено в 2004 году, после чего дважды модифицировались: в 2008 году и с завершением периода приостановки их действия (2009-2012 годы) в 2013 году. Несмотря на положительный вклад в обеспечение стабильности бюджетной системы, действовавшая до приостановки на 2016 год конструкция бюджетных правил не позволяла надлежащим образом обеспечить снижение отрицательного влияния волатильности цен на нефть на предсказуемость экономических условий и устойчивость бюджета, признает Минфин.
По мнению ведомства, повышенная изменчивость структуры относительных цен (реальный эффективный курс рубля) в последние 15 лет в России и по сравнению с динамикой валют сырьевых стран с действенным механизмом бюджетных правил - наглядная иллюстрация недостатков предшествующих конструкций.
Переходный период
Практическая проблема для внедрения бюджетных правил состоит в том, что Россия вошла в снижающуюся фазу долгосрочного сырьевого суперцикла с минимальным объемом резервных средств в суверенных фондах, отмечает Минфин. Таким образом, приведение бюджетных расходов к соответствующему бюджетным правилам уровню, с одной стороны, невозможно осуществить в течение короткого промежутка времени, а с другой стороны, объема накопленных резервов недостаточно для растягивания консолидации на продолжительный период.
В связи с этим общий механизм новых бюджетных правил дополнен периодом, предусматривающим плавный переход к новым предельным объемам расходов. При этом длительность такого переходного периода определяется необходимостью сохранения минимально безопасного уровня резервных средств в суверенных фондах.
Исходя из этого ограничения, приведение бюджетных расходов к соответствующему бюджетным правилам уровню должно завершиться к 2019 году.
Переходные положения новой конструкции бюджетных правил начали реализовываться уже в 2017 году. В конце января 2017 года было принято решение о сохранении дополнительных нефтегазовых доходов при превышении ценами на нефть отметки в $40 за баррель и проведении операций по покупке/продаже валюты на открытом рынке. Как результат, с февраля 2017 года произошло заметное снижение корреляции между динамикой курса и ценами на нефть, сокращение риск-премии по российским активам, а значит, снижение требуемой доходности и равновесных реальных процентных ставок в экономике, подчеркивают в Минфине.
Госдума на сегодняшнем заседании приняла в третьем чтении закон, устанавливающий новое бюджетное правило (регламент определения объема госрасходов в зависимости от доходов) и объединяющий Фонд национального благосостояния (ФНБ) и Резервный фонд. Документ, внесенный в парламент Минфином, вносит поправки в Бюджетный кодекс в той части, где регламентируется использование нефтегазовых доходов казны.
Бюджетное правило начнут применять после тестирования в 2018-м
Ключевым в новом законе является положение о бюджетном правиле. Это один из механизмов формирования федерального бюджета, который определяет максимальный уровень госрасходов исходя из цены на нефть. Принцип его действия заключается в том, чтобы перечислять в Резервный фонд переведенные в доллары дополнительные нефтегазовые доходы, которые формируются в случае подъема фактической стоимости нефти над прогнозной, и продавать валюту за рубли в случае падения цен на нефть ниже ожидаемого уровня. Конечная цель применения правила – снижение зависимости бюджета от конъюнктуры нефтяного рынка.
Закон, который приняла Госдума, регламентирует предельный объем госрасходов в очередном финансовом году и более длительном плановом периоде. Базовая цена на российскую нефть Urals устанавливается на уровне 40 долларов за баррель в ценах 2017 года и подлежит начиная с 2018-го ежегодной индексации на 2%.
Расходы бюджета теперь не могут превышать прогнозной суммы нефтегазовых доходов, рассчитанных на основе базовой цены на нефть, базовой экспортной стоимости природного газа и прогнозируемого валютного курса, а также доходов, не связанных с добычей и экспортом углеводородов, и предполагаемого объема расходов на обслуживание госдолга. Иными словами, ежегодно определяемый Минфином объем заимствований должен быть не больше расходов на обслуживание долга.
Ввести в действие новое бюджетное правило предполагается с 1 января следующего года. То есть оно начнет применяться при верстке федерального бюджета на 2019 год и последующие периоды.
В 2018-м предусмотрен переходный период, который станет тестовым для нового бюджетного правила. В будущем году общий объем госрасходов не может превысить суммы всех плановых доходов и расходов на обслуживание госдолга плюс 1% ВВП. После такой обкатки новый регламент формирования бюджета будет закреплен в Бюджетном кодексе.
Из суверенных фондов останется один ФНБ
Принятый депутатами закон предполагает объединение двух главных накопительных кубышек России. Средства Резервного фонда будут перечислены на счета ФНБ. Эта процедура, согласно тексту документа, должна быть завершена до 1 февраля 2018 года.
Новый Объединенный фонд, как и раньше, будет формироваться за счет дополнительных нефтегазовых доходов. Как пояснил ранее при рассмотрении поправок замминистра финансов РФ Владимир Колычев, цель накопления этих средств останется прежней.
«Такое объединение предполагается в условиях, когда прогнозируется исчерпание средств Резервного фонда в условиях резко снизившихся цен на нефть в последние два года, - отметил Колычев. - Целевая составляющая объединенного фонда сохраняется такой же, как были предшествующие два фонда. То есть - три цели: это финансирование, направленное на сбалансированность страховой пенсионной системы, финансирование дефицита федерального бюджета и софинансирование добровольных пенсионных накоплений».
Но расходование нового ФНБ на перечисленные цели будет строго привязано к показателю остатка средств фонда на конец очередного финансового года. Если остаток превысит 5% ВВП, использование средств предлагается ограничить объемом недополученных нефтегазовых доходов в прошедшем году. Если на счетах ФНБ останется меньше 5% ВВП, то расходование его резервов предлагается ограничить 1% ВВП. По замыслу разработчиков закона, это позволит сохранить минимально допустимый объем казенных средств на черный день.
